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产业园区审计服务园区经济高质量发展的思考
 
【时间:2018年12月06日】 【来源:南京审计大学】字号: 【大】 【中】 【小】

习近平总书记要求审计机关依法全面履行审计监督职责,促进经济高质量发展。产业园区是产业集聚的空间载体,是拉动区域经济增长的引擎,其发展水平和发展质量直接影响当地经济发展的质量。据统计,截至2017年,我国已有478个国家级的经开区、出口加工区、保税区等,有省级各类开发区1170个,全国各类产业园区约22000多个。近年来,广州、南京、合肥、长沙、苏州、南通、宁波等地方审计机关加强了对产业园区的审计力度,有力地促进了园区经济的高质量发展。本文探讨产业园区审计的特征、审计服务园区经济高质量发展的路径及相关建议。

一、产业园区审计的特征

审计目标强调绩效。高质量发展涉及经济发展“好不好”的问题,其本身就是绩效问题,园区绩效一般包括产业绩效、社会绩效、环境绩效。产业园区审计,既关注园区上述绩效信息的真实性,也关注绩效质量及差异的改进。前者譬如招商引资真实性,以杜绝假招商、招假商;后者譬如产业园区考核指标完成情况,与当地产业集聚区发展规划、主体功能区规划、生态环保规划的协调情况等。

审计内容具有综合性。园区审计范围涉及发改、财政、税务、环保、规划、科技、招商等十几个政府部门和相关企事业单位,审计对象包括政策、项目、资金,园区审计审人、审事、审政策,关注财务、业务和制度。在确定园区规划目标完成情况的基础上,要分析相关单位“花的钱”和“做的事”及存在的问题,形成园区绩效的基本审计判断,进而剖析园区产业发展的现状和瓶颈,提出针对性建议。

审计组织方式多样。在园区审计实践中可以开展专项审计、专项审计调查,也可以以园区领导干部经济责任审计为平台开展产业园区综合审计。如园区资产负债情况专项审计、建设项目决算审计、园区运行情况专项审计调查、招商引资政策执行专项审计调查、税收优惠政策专项审计调查、建设用地节约集约利用情况专项审计调查、功能区平台建设管理情况专项审计调查、园区领导干部经济责任与自然资源资产离任审计等。

审计取证方法灵活。园区审计需要更多地采用社会科学研究方法,在实践中,需要广泛运用调查表、调查问卷、座谈会、实地调研、案例分析、数据分析、比较分析,必要时可能还要运用博弈分析、模糊评价等管理科学方法。

审计分析关注前瞻性。随着一些“空心园区”“鬼城园区”的出现,产业园区可持续发展问题引起重视,因此产业园区审计要高度关注前瞻性。需关注园区规划是否考虑了当地的主题功能区定位,是否明确了产业定位、是否考虑了产城融合;招商引资时是否考虑了当地的资源优势和环保约束,是否制定了产业准入制度,是否有利于优化产业结构、转换增长动力,是否考虑了产业聚集、产业链配套等。

审计评价兼顾容错。产业园区以高新技术开发区、经济技术开发区为代表,是创新驱动战略的实施载体,是一个有风险的政策工具,承担着改革创新发展的任务。审计人员在审计评价时,对“先行先试”“探索性实验”和“无意过失”的情况,应以“三个区分”为指导思想建立审计评价“容错纠错”机制,以减少领导干部因规避创新风险而导致的“不作为”,鼓励企业从投资驱动、要素驱动转向创新驱动。

二、审计服务园区经济高质量发展的路径

通过财务信息、业务信息真实性审计为决策者提供决策有用信息,摸清家底,杜绝弄虚作假,避免决策者的“信息孤岛”效应。这些信息包括但不限于园区财政资金投入、入户企业数、招商引资企业资金到位率、累计就业人数、累计实现利税、关键污染物的削减、万元GDP主要污染物的排放强度、垃圾无害化处理率、创新成果转化率、知名品牌数量、专利数量、引进人才数量等。

通过合规性审计,揭示问题,加强问责,形成威慑机制,有利于建立园区的合规文化。一方面关注政府相关部门是否存在“法外柔情”“权力献媚”,是否存在违规审批、违规招投标、低价出让土地、欠收土地出让金、违规减免税、违规对纳税人进行奖励等问题,另一方面关注入驻企业是否存在政策套利、是否存在乱排乱放、弄虚作假等问题,对揭示的上述问题进行追责,做到凡审必严,严肃问责,提高制度执行力,形成园区的合规文化,减少违规动机。

通过信息、行为和制度绩效审计,贯彻五大发展理念,揭示风险,提出建议,形成倒逼机制,完善体制、机制、制度,为园区经济高质量发展保驾护航。通过分析财务和业务绩效差距,剖析被审计单位的违规行为、测试被审计单位的内部控制等,关注是否存在决策执行不到位、决策带来不公平,是否存在服务不配套、资产闲置、损失浪费,是否存在产业集聚程度低、产业附加值低、产业特色不鲜明,是否存在法规缺失、职责不清、规划不合理等体制机制问题,并从制衡、监督、激励、信息披露等机制方面提出建议,完善制度,堵塞违规漏洞。

通过园区领导干部经济责任审计,进行容错式审计评价,为领导干部“画像”,鼓励管理创新、技术创新。开展经济责任审计,对发现的问题定责、归责、问责,以创新驱动为原则,以“三个区分”为指导,对领导干部做出客观公正的综合评价。

三、审计服务园区经济高质量发展的建议

根据园区的不同发展阶段、功能定位、区位条件,因地制宜,大力推进产业园区审计。在保障功能区定位的前提下,新产业园区审计重点关注基础设施建设、产城融合发展、土地集约利用、招商引资政策的公平性、科学性等;比较成熟的产业园区审计重点关注科技创新、产业集聚、资源利用、人才引进、品牌建设、社会贡献、放管服改革及生态化改造、循环化改造、企业清洁生产等绿色发展等情况。

产业园区审计应关注风险点。产业园区审计应该以风险为导向,审计中应关注以下风险:一是招商引资方面,受政绩饥渴的影响,招商引资“饥不择食”,产业发展缺少特色,同业竞争严重,优惠政策缺少底线,虚假签约、重复招商,一些企业存在明显的政策套利;二是产业转型升级缓慢,缺乏产业准入制度,存在高污染、高排放、高耗能、低产出的企业,产品科技含量低,缺乏内生增长动力。

审计机关不宜承担园区招商引资任务。审计机关作为专门的监督机构,其职责是对党政机关及其工作人员履行职责和行使权力情况进行监督检查。审计机关和审计人员参与招商引资,使监督与执行相混淆,无疑会影响园区审计的独立性,弱化监督职能。(陈希晖)

责任编辑:刘琦
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